5. Lucrecia Wagner, Guillermina Elias y María del Pilar Bueno

Publicado 20/03/2018


Los glaciares como bien público

 

Lucrecia Wagner*, Guillermina Elias**, María del Pilar Bueno***

 

 

Una vez más está en jaque la Ley 26.639. Se trata de la ley de presupuestos mínimos de protección de glaciares y ambiente periglaciar, sancionada en 2010 tras el veto presidencial de Cristina Fernández (2008) y una larga negociación parlamentaria que incluyó un fuerte proceso de influencia de actores de distintos sectores y procedencias. Esta ley consagra a los glaciares como bien público y tiene por objeto proteger a dichas masas de hielo, así como al ambiente periglaciar, como reservas estratégicas de recursos hídricos para diversos fines.

Tal como ha sucedido por siglos, aún nos preguntamos qué es un bien público y cómo protegerlo. Justamente por esto, muchos nos conferimos el derecho y la necesidad de participar en su protección, lo cual implica el choque de visiones, cosmovisiones y urgencias de distinta índole, así como intereses.

La Ley nació en la interface de la disputa socio-territorial entre actores diversos: comunidades, asambleas, organizaciones no gubernamentales, provincias, municipios, consorcios multinacionales, gobernadores, intendentes, legisladores, científicos, organismos de ciencia y tecnología, secretarías y ministerios, entre muchos otros. Esta efervescencia política, social y territorial se desarrolla en un contexto de casi tres décadas de leyes nacionales que benefician a la actividad minera y con un casi consenso interpartidario nacional respecto a este tipo de explotación en regiones donde el modelo agroexportador no llega con tanta potencia en sus beneficios, especialmente en la Cordillera de los Andes. Este contexto socio-económico ha esquivado a la entonces Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), hoy Ministerio de Ambiente, como autoridad de aplicación y control de cualquier norma minera en el país amparado especialmente en el artículo 124 de la Constitución Nacional, que reconoce que le corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales en su territorio. De este modo, todas las normas mineras desde 1990 a 2010 lograron bypassear a la máxima autoridad ambiental en el país como autoridad de aplicación, hasta que se sancionó la Ley de Glaciares.

Con lo cual, una de las primeras disyuntivas que surge constantemente en los debates, es si se trata de una norma ambiental o una ley para limitar las actividades extractivas, especialmente la minería y la extracción hidrocarburífera. Bien puede ser ambas, en una paradójica y explosiva combinación donde una norma ambiental de presupuestos mínimos emergió de un debate científico pero también político, y desde esta última concepción lo que estaba en juego era un debate sobre el desarrollo de determinados proyectos extractivos. Así, la puesta en práctica de esta norma ambiental acarreó, para su suerte o su desgracia, un problemático nacimiento en la arena política; más en un contexto donde lo político tiene una connotación negativa, de cosa sucia y corrupta a evitar.

La pluralidad del certificado de origen ha aportado diversidad a la norma y especialmente apropiación de todos los actores que bregaron por una ley de estas condiciones en el país. Pero esto, en vez de unirnos por su implementación, se ha convertido en una fuente discordia en función de lo que cada uno interpreta que es el “bien a proteger” y cómo hacerlo.

Como dato significativo para el lector, debe agregarse que en ese certificado de origen mucho tiene que ver la defensa comunitaria contra la minería metalífera con fines de exportación a manos de grandes consorcios internacionales, donde la provincia de San Juan operó como buque insignia. No en vano, San Juan tuvo la oportunidad de nombrar al Secretario de Minería a nivel nacional durante momentos estratégicos. A su vez, fue la misma provincia, junto con el consorcio minero Barrick Gold Argentina y varias entidades mineras las que solicitaron la inconstitucionalidad de la Ley de Glaciares en territorio sanjuanino. No sólo esto, sino que San Juan sancionó su propia ley provincial de protección de glaciares, la ley 8.144 (en 2010), procurando crear un inventario provincial de glaciares. De este modo, la ley y el inventario provincial intentaron oficiar como un posible “techo” de protección ambiental (que constitucionalmente le compete a las provincias), mientras la misma provincia cuestionaba los presupuestos mínimos que corresponden a la Nación.

A pesar de que la Corte Suprema de Justicia de la Nación falló a favor de la constitucionalidad de la norma, el freno sanjuanino a la ley nacional 26.639 favoreció una parálisis política y legislativa respecto a uno de los elementos significativos de la norma, presente en su artículo 3, el Inventario Nacional de Glaciares. El mismo, fue encomendado al Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) bajo la coordinación de la autoridad de aplicación ambiental nacional (antes Secretaría y hoy Ministerio de Ambiente) y es para algunxs, el corazón de la Ley. Para otrxs, es una herramienta más junto a otras que provee la norma, y ese es uno de los meollos del actual conflicto.

Uniendo los puntos, algunos de los proyectos más disputados a nivel nacional son los de la empresa Barrick Gold, especialmente Veladero y Pascua Lama (proyecto binacional con Chile) ambos en la provincia de San Juan. Veladero ha sido escenario de múltiples derrames de solución cianurada, cuyo impacto en el ambiente fue minimizado y puesto en duda por el gobierno provincial.

Una de las reacciones más contundentes y novedosas a esta contaminación generada por Barrick Gold ha sido el reciente fallo del juez Sebastián Casanello, que procesa a tres ex Secretarios de Ambiente de la Nación y al científico Ricardo Villalba (entonces Director del IANIGLA y cabeza del Inventario Nacional de Glaciares) por el delito de abuso de autoridad por el incumplimiento de la Ley de Glaciares y la Ley General de Ambiente 25.675.

Uno de los argumentos que Casanello avala es que el documento donde se deciden las condiciones técnicas del Inventario, especialmente la decisión de inventariar sólo los cuerpos de hielo de más de una hectárea, es una contradicción con el espíritu de la ley y limitó el inventario de la totalidad de los cuerpos de hielo (sin importar su tamaño) en la zona donde se han producido los derrames. Ergo, si el Inventario hubiera incluido a los cuerpos de hielo de menos de una hectárea, los derrames no se habrían producido, porque la actividad minera hubiera sido paralizada en función de la ley 26.639. Pero esto no es correcto, o al menos es discutible. Si bien la decisión que Villalba ha catalogado como técnica respecto al tamaño de los cuerpos de hielo puede ser controvertible, especialmente desde un punto de vista político (terreno fértil donde se gestó esta norma), el inventario con la metodología elegida dio cuenta de glaciares de más de una hectárea que se encuentran, precisamente, en el área de los proyectos Veladero y Pascua Lama. Esto significa, que con la información disponible en el Inventario, la autoridad de aplicación igualmente hubiera podido y debido velar por el cumplimiento de la norma. Situación que no olvidemos debe abordarse junto con la provincia, aliada tradicional del consorcio minero.

Otro argumento adoptado por Casanello se concentra en que los imputados retuvieron información y demoraron la publicación del Inventario. Es importante aquí detenernos en la diferencia de responsabilidades que les compete a los funcionarios de la entonces Secretaría de Ambiente procesados, y al entonces director del IANIGLA. Respecto a lo que compete a IANIGLA, en noviembre de 2010 (a menos de un mes de promulgada la ley 26.639), este organismo solicitó a la Secretaría de Ambiente de la Nación, que requiriera a las provincias la determinación de áreas prioritarias. La única provincia que contestó fue Tierra del Fuego, indicando que no había áreas prioritarias en su territorio. En febrero de 2011, la ley 26.639 fue reglamentada, y en mayo de ese año se aprobaron las primeras partidas de presupuesto para la realización del Inventario. En enero de 2012, IANIGLA distribuyó a todos los interesados una versión digital del Manual para la realización del Inventario Nacional de Glaciares y Ambiente Periglacial. Paradójicamente, algunas voces del sistema científico que hoy cuestionan la metodología adoptada por IANIGLA para llevar a cabo el inventario, recibieron esta información y no manifestaron disidencia. Incluso asistieron al primer taller del inventario, que se realizó en mayo de ese año y estuvo a cargo de IANIGLA.

Fue en julio de 2012 cuando la Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó el freno a la aplicación de la ley 26.639 en la provincia de San Juan. A fines de ese año, se terminaron de realizar los primeros inventarios, entre ellos el de Mendoza. Cada año, IANIGLA elaboró un informe técnico detallando los avances del Inventario, disponibles en la página web http://www.glaciaresargentinos.gob.ar/. El Informe de Avance del año 2013 describe un estado Avanzado del Inventario para la Subcuenca del río de la Palca, el área en el que se encuentran los proyectos mineros en cuestión, habiendo inventariado en el área 353 cuerpos de hielo (una superficie inventariada de 41,08 km2). En 2014, entre marzo y abril, se realizó el trabajo de control de campo del inventario en la provincia de San Juan, incluyendo el sector de los proyectos minero Veladero y Pascua-Lama. El Informe Técnico de Avances elaborado por IANIGLA en 2014 detalló que en dicho año se dio término a varios Inventarios, obteniendo como producto final para cada subcuenca un Informe final y un mapa con todos los resultados obtenidos. En el listado de los inventarios terminados figura el de la Sub-cuenca del río de La Palca, con 397 cuerpos de hielo inventariados (una superficie inventariada de 43,83 km2). Comparando los informes de 2013 y 2014 podemos ver un aumento de los cuerpos de hielo inventariados en el área que hoy es objeto de debate.

Podemos concluir entonces, que la información sobre el área del proyecto Veladero existía antes de los derrames de solución cianurada de 2015. El problema radica en que no se encontraba publicada oficialmente, lo cual era responsabilidad de la autoridad de aplicación: la Secretaría de Ambiente. A este respecto, vale mencionar que la resolución 1141 de 2015, de dicha Secretaría, es la que vino, 5 años después de la sanción de la ley, a establecer el procedimiento de validación técnica que involucra la publicación del Inventario.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Como se evidencia en la figura anexa a esta resolución, si bien el IANIGLA es quien inicia y finaliza el proceso que deriva en la publicación del Inventario, tal como queda expuesto en las resoluciones de 2015 a 2017, es la autoridad de aplicación ambiental (SAyDS/MAyDS) la que autoriza la publicación, lo que incluye las cuencas y subcuencas hidrográficas. En el proceso interviene también el Instituto Geográfico Nacional (IGN), que valida la cartografía, y el Ministerio de Relaciones Internacionales y Culto (MREC). No debe descartarse tampoco, que esta zona tiene importantes problemas de demarcación con el vecino país de Chile y esto le ha dado a la Cancillería un rol significativo, como consta en la ley y en el gráfico de la resolución.

Ahora bien, es importante focalizarse –también- en quiénes han sido los actores no alcanzados por el fallo polémico, especialmente, la provincia y el consorcio minero. En este sentido, es pertinente recordar la estratégica jugada de quitarle al Juez Casanello la competencia en la investigación de la responsabilidad de los directivos de Barrick y de los funcionarios de la provincia de San Juan. Así, la responsabilidad de la empresa y de quienes tienen a su cargo el contralor de la mina (la autoridad de control provincial), quedó a cargo del Juez Provincial Pablo Oritja, y en Casanello quedó la investigación de la responsabilidad eventual de funcionarios nacionales. Esto conlleva una pena con efecto demostración donde quien produce el daño es una y otra vez protegido, y su culpabilidad se dirime precisamente en el territorio que ha sido más amigable con la actividad cuestionada.

En resumidas cuentas, el fallo tiene una lógica ejemplificadora para la autoridad de aplicación ambiental, que podría aumentar si se incluyera a los actuales funcionarios del hoy Ministerio de Ambiente. Pero también tiene un posible efecto disciplinador sobre la ciencia, cuando un Juzgado asume el rol de definir si una metodología científica es o no válida. ¿Es esto una defensa corporativa? No pretender ser el caso. Porque la ciencia incluye, pero no se reduce, a las decisiones y herramientas técnicas al servicio de la sociedad en un contexto multidimensional.

La desconfianza que pesa sobre el rol de los científicos, que han sido en diversos casos funcionales a intereses corporativos, ha abonado la sospecha de que la decisión metodológica adoptada por IANIGLA respondiera a intereses espurios. Una desconfianza que en Argentina encuentra fundamentos en la posibilidad que tienen los científicos de llevar adelante consultorías privadas firmando contratos donde las empresas muchas veces marcan las cláusulas de confidencialidad del conocimiento generado. Sumado a ello, científicos críticos a las consecuencias del modelo agroexportador, como Andrés Carrasco o Damián Verzeñassi, han sido hostigados. Pero que el reclamo sea justo, y tenga fundamentos, no implica que el acusado sea el correcto. Invitamos a los lectores a investigar si Ricardo Villalba ha realizado investigaciones financiadas por capitales privados vinculados al sector minero, y podremos concluir conjuntamente que estamos sentando en el banquillo de los acusados a la persona equivocada.

Sin duda, una falencia de esta y muchas otras leyes ambientales en Argentina es que no involucra un proceso participativo a pesar de sus orígenes, más allá de las audiencias públicas sin efecto vinculante. Con lo cual, los actores que promovieron este fallo, especialmente las asambleas que han resistido a la minería a gran escala, procuran obtener por medios ajenos a la ley una participación que es legítima.

Lastimosamente, todo este proceso conlleva a un descrédito del Inventario, de su director y del equipo que lo llevó adelante, al que, incluso reconociendo sus limitaciones, no se le puede endilgar lo que es función de la autoridad de aplicación y que depende del gobierno en funciones. Lamentablemente, una causa justa, como ha sido la denuncia ante la contaminación ocasionada por Barrick Gold, ha derivado en una disputa entre ambientalistas y científicos basada en una disidencia sobre la metodología adoptada. Así, en un contexto donde el actual gobierno ha manifestado su intención de avanzar en detrimento de la ley de glaciares, corremos el riesgo no sólo de nuevos derrames, sino de que el avance de actividades extractivas encuentre divididos a los diversos sectores que entre 2008 y 2010 lucharon por la misma causa: la sanción de la ley de glaciares. La paradoja es que para proteger a los cuerpos de hielo de menos de una hectárea estamos desprotegiendo todo el resto y esto genera, una vez más, una ventana de oportunidad para quienes no han sido alcanzados por el fallo.

Entonces, ¿cuál es el bien a proteger?


 

Cv abreviado*

 

 

 

Licenciada en Diagnóstico y Gestión Ambiental (Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires-UNICEN, 2003) y Doctora en Ciencias Sociales y Humanas (Universidad Nacional de Quilmes, 2010). En su tesis doctoral investigó los conflictos socioambientales por la potencial instalación de la megaminería en Mendoza, y las movilizaciones sociales que surgieron del conflicto. Investigadora del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), Centro Científico Tecnológico Mendoza, CONICET. Docente del Departamento de Ciencias Ambientales, UNICEN (2004-2013). Docente del Doctorado en Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Cuyo (2014-2018). Autora del libro “Conflictos socioambientales: la megaminería en Mendoza, 1884-2011” y co-autora del libro “15 Mitos y Realidades de la minería transnacional en la Argentina”, además de diversos artículos sobres conflictos socioambientales y minería a gran escala en revistas científicas nacionales y extranjeras. Ha dictado cursos de grado y posgrado sobre Ecología Política y conflictos ambientales en la Universidad Nacional de Cuyo, Universidad Nacional de San Juan, Universidad de Congreso Sede Mendoza y Universidad de Buenos Aires.

 

Cv abreviado**

 

 

 

Licenciada en Relaciones Internacionales (2005), Especialista en Gestión Ambiental Estratégica (2016) (Universidad Nacional de Congreso Sede Mendoza) y Doctoranda en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario). Becaria doctoral del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), Centro Científico Tecnológico Mendoza, CONICET, desde 2016. Docente de la Licenciatura en Relaciones Internacionales, Universidad de Congreso Sede Mendoza, desde 2007. Su tema de tesis doctoral trata sobre cooperación y gobernanza de recursos hídricos en cuencas transfronterizas. Es investigadora del Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo, Instituto de Relaciones Internacionales (IRI), Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de La Plata desde 2013, y sus líneas de investigación se han concretado en algunas publicaciones sobre protección ambiental en periodos de conflicto armado (en particular, Mundo Árabe), Derecho Internacional Ambiental y Humanitario, adaptación al cambio climático en cuencas transfronterizas, hidrodiplomacia y seguridad hídrica. Anteriormente, se ha desempeñado en empresas y organizaciones internacionales en temas de gestión de recursos naturales.

 

Cv abreviado***

 

 

 

Doctora en Relaciones Internacionales. Master en Sistemas Ambientales Humanos y Licenciada en Relaciones Internacionales (UNR). Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas􏰓y Técnicas (CONICET).
Profesora de grado y de posgrado de la Universidad Nacional de Rosario, Universidad Nacional de Entre Ríos, Universidad Nacional de La Plata y Universidad de San Andrés. Coordinadora del Observatorio de Política Exterior Argentina de la Universidad Nacional de Rosario. Coordinadora del Departamento de Medio Ambiente y Desarrollo del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata.
Negociadora de cambio climático por la Argentina desde 2013. Co-Presidenta del Comité de Adaptación de la Convención Marco de Naciones unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Integrante de la Fuerza Especial de Desplazamientos del Comité de Pérdidas y Daños de la CMNUCC. Co-Facilitadora de las negociaciones del Fondo de Adaptación en el Grupo de Trabajo Ad Hoc del Acuerdo de París (APA). Coordinadora del G77 más China en temas de adaptación.
Su tesis doctoral estuvo dada por el análisis de la influencia de actores subnacionales y no estatales en los procesos decisionales de Política Exterior Argentina en materia ambiental, haciendo especial énfasis en los casos de las Pasteras y Pascua Lama. Es autora de diversas publicaciones, libros, capítulos de libros y artículos sobre políticas ambientales en Argentina, otros países de América Latina y la Unión Europea, especialmente en lo relativo al cambio climático como tema de agenda internacional.

Sitio provisto por la Universidad Nacional de Quilmes

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